行政文化建设：澳门特区政府塑造形象的起点

——访澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任娄胜华

　　1999年12月20日，澳门回归祖国。自此，在中央政府的大力支持下，澳门特区政府依据《澳门基本法》规定的“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的原则积极施政，实现了经济发展、社会稳定、民生改善。在澳门回归祖国13周年之际，本刊记者就澳门特区政府施政的有关情况专访了澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任娄胜华。

　　娄胜华，毕业于南京大学，获史学博士学位。主要研究领域为政府管治与公共政策、非政府组织与公民社会。出版学术著作《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》(广东人民出版社，2004)、《新秩序：澳门社会治理研究》(合著，社会科学文献出版社，2009)、《澳门公共行政案例研究》(中山大学出版社，2010)、《澳门华人政治文化纵向研究》(合著，香港三联书店，2011)等多部。发表学术论文《澳门政府规模的实证研究》、《社会合作主义与澳门治理模式的选择》、《澳门社团法律制度分析：以政府与社团关系为中心》等50余篇。研究成果获首届澳门人文社会科学优秀成果著作一等奖，第二届澳门人文社会科学优秀成果论文二等奖等。教学与研究之外，积极服务社会，先后受邀担任多项社会职务：澳门特区政府社会工作委员会委员、特区政府可持续发展策略研究中心非全职顾问、《行政》杂志编委、澳门社会治理研究会理事长、澳门区域公共管理学会副会长、澳门新视角学会副会长、澳门城市学会副会长等。

　　记者：澳门特区政府在塑造自身形象的过程中，把行政文化建设作为起点，它包括哪些具体内容？

　　娄胜华：行政文化指的是一定的社会环境与制度条件下行政主体与行政客体互动过程中反复显现的较为稳定的行为偏好、行为模式及其背后的行政价值取向。

　　行政文化并不是孤立存在的，它总是与某种社会条件相联系的，它的形成与变化受到多种社会因素的制约，比如，自然环境、社会制度、文化传统、种族习俗等。从具体表现方式看，行政文化可以是显性，也可以是潜性的；可以是个人的，也可以是机构性的；可以是精神层面的，也可以是制度层面的。可见，行政文化并非是单一结构，而是包括不同层次与不同内容的复合结构。其中，决定性的因素是行政主体的价值取向。行政主体的价值取向差异是衡量与区别行政文化优劣的显著标志。

　　正因此，行政文化在特征上表现出与非物质性的观念形态相一致的相对稳定性与连续性，社会环境与制度变革对行政文化变迁的影响是相对长期的过程，一种新型行政文化不可能在一夜之间出现，也不会完全与旧的行政文化无任何联系，而更多的是在原有行政文化基础上的一种延续、再造或更新。

　　与此同时，也应该看到，行政文化的稳定性与连续性并不是说行政文化是静止的，事实上，行政文化同样具有动态性与发展性特征。

　　就具体的行政文化而言，它总是与一定的历史条件相联系的，不同历史时期有不同的行政文化，行政文化往往随着社会历史条件的改变而变化，可以说，作为行政实践的产物，行政文化某种程度上就是行政环境及变化的具体反映。当然，这种反映并非完全的一一对应式，而是或超前或滞后的，体现的正是行政文化的相对独立性。而行政文化的相对独立性决定了行政文化有其自身的发展逻辑，也就是说，它是可积累、可建构的，并不是无所作为的消极反应。

　　行政文化对行政环境的反映不是完全被动的，而是互动的，这种互动关系通过行政文化的作用而得到体现。行政文化作用于行政环境的表现，可能是促进、改善或引导，也可能是阻滞、延缓或污染恶化行政生态。

　　就公共行政内部系统而言，行政文化作为其中重要的组成部分，对于整个行政系统的协调运作与功能效率同样具有极其重要的价值。

　　从系统的观点看，公共行政是由组织、人员、资源、文化等众多要素组合而成的规范性结构系统。在公共行政系统中，行政文化属于无形要素，具有与其他有形要素所不同的弥散性与深层性特质。它无时不在，无处不有，且一旦形成，变革不易。正因此，许多政治家进行公共行政改革时，出于追求政治效应的考虑，往往会选择易于显效的行政技术、行政组织与行政制度作为改革对象。诚然，行政技术与组织的改革确实能够出现立竿见影的效果，但是长远看，由于缺乏行政文化的支撑，许多当初轰轰烈烈的行政改革终究难免功败垂成。在公共行政改革实践中，类似现象可谓屡见不鲜。

　　在现代社会，政府作为社会治理中最重要的行为主体，其行为方式表现出与其他参与社会治理的主体不同的行动特征，例如，公共利益取向、民本与服务取向、法治取向等，简单地说，这些就是现代政府的行政文化，并已成为现代人对政府行为的基本认知与心理期待，如果政府行为偏离了上述认知，或者反其道而行之，那么，就称为政府的异化，其存在的道义性与合法性(正当性)便令人怀疑了。

　　众所周知，1999年12月20日是澳门历史上一个新纪元的开始。历经一个半世纪葡萄牙殖民管治的澳门终于在这一天回归中国。澳门特别行政区政府也在这一天宣告成立。新生的特区政府，通过行政文化的改变来努力塑造新政府的形象。这可以具体概括为“一个转变”与“三个基本确立”。

　　“一个转变”，指的是澳门特区政府与公务员群体价值观基本实现了从官僚主义的“衙门文化”向民本主义的“公仆文化”转变。对于理性利益主体的政府与公务员群体来说，在从事公共事务与提供公共产品等行政行为时，确实遭遇价值取向上的本位观困惑。究竟是以民为本，还是以官为本，成为具体行政实践中相互对立与冲突的基本价值范畴。

　　有鉴于此，澳门特区政府成立后，在行政文化建设上，将“以民为本”作为塑造新型公共行政文化的价值基础。甚至早在1999年何厚铧参选首任澳门特区行政长官的《参选政纲》中，就提出以“公仆”来定位未来特首。2001年施政报告更加明确提出，“‘以民为本’是国际公共行政的基本理念，亦是我国传统行政文化的精华所在。澳门回归祖国，管治权出现了质的改变，‘澳人治澳’的基本原则得到全面贯彻。因此，毫无疑问，特区政府的施政必定充分体现本澳市民的整体利益。在全体公务人员中进一步强化服务特区、服务市民的公仆观念，是特区政府继续改进行政运作的基本出发点”。

　　事实上，检视特区政府成立以来的历年施政报告，“以民为本”成为报告文本中出现频率较高的主导性政治话语，同时，它也成为特区政府与公务员具体行政行为中努力践行的基本信条。“以民为本”的提出与践行，完全颠覆了澳葡时代的政府与民众关系，使民本主义成为特区政府建构政府与市民新型关系的价值导向和精神基础。

　　“三个基本确立”，指的是特区政府与公务员群体在“以民为本”价值基础上确立的新型行政观念。

　　具体地说，第一，基本确立了便民利民的服务型行政观。回归以来，特区政府致力于建立现代化、人性化及负责任的服务系统，不断提升政府服务的质素，努力让市民获得高效率及高水平的政府服务，推出了多项便民利民的服务措施。有10个部门共推行了15项“一站式”服务，民政总署的“一站式”综合服务中心已经投入运作。特区政府成立以来，有9个部门共30多个附属单位成功取得ISO质量管理系统国际认证。“服务承诺”、“一站式”服务、质量认证等措施直接推动了特区公共服务的优质化与效率化，使被服务者的市民享受到政府提供的便利、快捷的公共服务，体现出特区政府以公众需求为导向，服务民众、方便民众的行政观念，原先澳葡时代的管制型行政观开始向服务型行政观转变。

　　第二，基本确立了依法行政的法治型行政观。回归以来，特区政府始终注意加强特区法制建设。通过法律法规的创制、修订与完善，使政府与民众有法可依、有章可循。与时同时，持续不懈地进行以《澳门基本法》为中心的特区法律之推广宣传，令法律尽可能地广为人知，从而成为政府行为的依据与公众监督政府行为的准则。依法行政机制与意识的强化，使特区政府与公务人员的行政行为得到规范，横行于澳葡时代为社会与民众所痛恨的贪污贿赂、营私舞弊等不端行政行为与恶浊行政作风得以遏制，从而推动了澳葡时代人治型行政观开始向法治型行政观转变。

　　第三，基本确立了由民间组织合作参与的民主开放型行政观。回归以来，特区政府推动公共行政的民主化建设。在公共政策的制订与执行过程中，通过推广政府“跨部门电子投诉处理系统”的应用范围，收集与容纳民间意见，加强政府内部与社会民众的双向沟通，接受公众传媒监督，重视专家学者建议，发挥各种专门委员会的咨询功能，提升行政运作的公开化与透明度。在公共服务等社会民生事务上，特区政府注意培育与发挥民间组织的优势，鼓励、引导与推动民间社团的合作与参与。通过扩大公众与民间组织的有效参与，使公民对社会公共事务的知情权与管理权得到尊重与保障，同时也减少了公共决策的失误，提高了政策执行效果，从而推动了澳葡时代封闭集权型行政观开始向民主开放型行政观转变。

　　记者：澳门特区政府行政文化转变的动因与条件是什么？

　　娄胜华：如前所述，作为行政系统的深层结构，行政文化具有相对的独立性与稳定性。那么，澳门特区行政文化建设何以能够较快地取得“一个转变”与“三个基本确立”的成效呢？除了上述特区政府的全力投入外，还与澳门所具有的某些特殊条件密切相关。

　　第一，行政环境的剧变提供了千载难逢的历史契机。

　　行政生态学原理表明，公共行政受制于其赖以生存与发展的行政环境。行政环境包括自然环境与人文社会环境，一个国家或地区的政治、经济、社会文化环境的改变都会对该国家或地区的公共行政产生直接或间接影响。行政环境的变化必然要求公共行政的性质与方向与其相适应。具体到澳门，虽然近年来行政环境的诸多要素均有所变化，但是比较而言，对澳门公共行政产生剧烈影响的莫过于众所周知的政治环境之根本转折——1999年12月20日澳门管治权的移交。澳门政治环境与政治关系的转折彻底改变了澳门公共行政的性质与发展方向。随着“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的实施，澳门居民成为澳门的主人，特区政府成为澳门人自己的政府。由此，政府与民众之间的关系出现根本性变化——从过去的管治者(殖民者)与被管治者(被殖民者)转变为被授权者(仆人)与授权者(主人)。政治环境与政治关系的转变奠定了澳门特区行政文化迅速改观的根本性前提。正是有了这个政治前提，特区政府才能提出“以民为本”的施政理念。事实上，无论是历史上还是现实世界中，许多国家或地区的公共行政改革都发生在政治环境剧变之时，究其因，盖源于政治环境的改变一方面要求行政与之相适应，另一方面政治环境的改变有利于行政改革的成功。澳门特区政府适时把握政治环境变革所提供的历史契机，提出“以民为本”来“塑造新型公共行政文化”，得到了澳门社会与民众的一致认同。

　　第二，为数众多的民间社团提供了不可多得的参与载体。

　　通常所说的“公共行政价值观”、“行政文化”、“行政作风”等概念，其实质性指向在于政府与民众关系。简单地说，即如何看待与处理官民关系。前述澳门特区成立后努力塑造与培育开放型民主型的行政文化，由此政府必然会遇到这样的问题，即政府对谁开放？谁来参与行政？对于处于非直接民主制度条件之下的政府来说，愿不愿意实行开放式行政和民主式行政是一个问题，而政府实行民主式开放式行政后，有没有参与主体或者说参与主体的能力是否足够，同样也是一个问题。事实上，确实存在这样一种情况，即一些国家或地区的政府试图实行开放式民主式行政，就是找不到适合的参与载体。为此，不少国家或地区的政府正在组织和培育具有一定参与能力的民间组织。

　　相对来说，澳门社会有其优势。澳门有为数众多的民间社团组织，这些社团组织拥有组织民众开展非政府性活动的基本能力与悠久传统。澳门回归后，它们很自然地成为参与和协助特区政府施政的组织载体。在澳门，政府将一些公共性事务交给民间社团，或者与民间社团合作进行，已经成为普遍现象。政府行政过程中，引导民间社团的参与，借助民间社团的力量，已经成为政府行政行为的自觉意识与习惯方式。

　　第三，政府职能范围的有限性弱化了新型行政文化的生长障碍。

　　公共选择理论倾向于把政府与公务员群体视作理性行为主体，在公共事务活动中，它们形成利益集团，参与社会博弈和利益分配。因此，在公共物品的供给中，“政府失败”变得不可避免。既然如此，公共行政主客体之间的利益矛盾是经常的，利益一致则具有偶然性。从澳门的行政实践来看，公共行政主客体间的利益是否一致，以及一致或不一致的程度与政府职能存在某种联系。一般说来，建设“以民为本”的行政文化，受到民众的赞同是必然的，至于是否会遭遇来自政府部门和公务员群体或明或暗的阻挠，则取决于政府与民众在利益上的一致程度。在澳门，政府职能范围的有限性弱化了政府部门以及公务员群体与民众利益的冲突性，从而减少了“以民为本”新型行政文化的生长障碍。众所周知，政府职能在不同历史时期以及不同国家或地区有不同范围，但其主要职能不外乎政治统治与保卫，以及社会管理与服务。比较而言，澳门特区政府的职能应属于小范围类型，因为特区政府的政治统治与保卫功能相对较弱。一方面，特区的国防、外交等重大政治事务由中央政府负责；另一方面，澳门没有竞争性政党存在，因政党对立而造成的利益分化与冲突尚未形成。所以，特区政府的职能更多地集中于管理与服务上。这个条件，澳葡政府时代也没有，澳葡政府承担着政治统治的职能。政治统治与保卫职能的弱化，提高了特区政府与民众的利益一致性与共同性。不是说政府部门以及公务员群体与澳门民众不存在任何利益矛盾与文化冲突，而是说远较实行竞争性政党政治的地区之利益冲突程度与可能性要小得多。所以，“以民为本”的行政文化理念能够较为顺利地得到包括公务员群体在内的全社会广泛认同。

　　上述三个特殊条件是澳门特区政府成立后成功推行行政文化建设的有利因素。（未完待续）