行政文化建设：澳门特区政府塑造形象的起点

　　——访澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任娄胜华 （续二）

　　记者：澳门特区政府推行问责文化建设的基本进程与制度内容都包括什么？

　　娄胜华：由于殖民政府在性质上与责任政府不存在直接联系，澳葡时期的官员除了法律责任可能被追究外，其它责任规范或者有名无实，或者付之阙如。因此，问责制度建设历史地落到特区政府身上。在官员问责的法律制度方面，其大致经历了从无到有，从酝酿、研究到法律的拟订与公布，从个别或具体事务的规范到逐渐配套并形成系统化、制度化的进程。而在官员问责的实践方面，从追究法律责任发展到免去职务或到期不续任，乃至于公开道歉等多种形式。也就是说，无论是问责制度，还是问责实践，都迈出了切实的步伐。

　　从特区政府建立问责制度的部署看，显然，尽管首届政府提出了“以民为本”、“依法施政”的理念，并将政府管理改革列为施政重点，然而，问责制度建设未能纳入其中。施政报告中偶有提及“问责”，也只是配合或陈述其它行政改革的需要。例如，在公共服务方面，特区政府推出了“服务承诺”计划，目的在于改善服务质素与加强问责性，而事实上，并未有与该计划相配套的问责制度，亦从未见有因为未能遵守“服务承诺”计划而被问责的公共机构或公务人员。

　　2002年，当香港第二届特区政府推出主要官员问责制度的消息传到澳门时，虽在澳门社会引起某种程度的反响，然其时民众因特区政府的施政成效而延续了与政府的“蜜月期”，对于作为自己人的特区政府满怀憧憬与期待，因此，并未对政府问责制建设提出强烈诉求。至于特区政府方面，因行政主导制在推行博彩经营权开放政策方面获得成功，未能对邻埠的高官问责制予以足够重视，更无积极的效仿意图或行动。甚至在2003年、2004年连续两年的施政报告中，通篇连“问责”二字都没有提到。

　　相反，在内地，香港特区政府推行的高官问责制受到更多的关注，并因2003年非典型肺炎（SARS）蔓延事件而被引入内地，国家卫生部长与北京市长作为事件直接责任人而被迫辞职，内地的行政问责制由此揭开序幕。而在澳门，因非典得到有效控制，没有必要像香港或北京那样需要有政府官员承担责任。从吸取教训的一面看，倒是错失了一次推行问责制的契机。反而，当2004年底第二届特区政府任期开始时，重组了作为行政长官决策辅助机构的行政会。与香港令所有问责制官员加入行政会议以示承担集体决策责任的做法相反，除了行政法务司司长外，其余四位司长退出行政会，而让更多的社会人士加入行政会。此一做法虽有利于增强行政长官决策的民意基础，却削弱了行政会中官方成员承担集体决策的责任。

　　然而，随着特区政府施政中暴露出来的各种问题，尤其是经过衡工量值审计报告的公开披露后，引起社会哗然。例如，东亚运动会场馆建设严重超支，且多项安排计划不周，浪费严重，其中仅预订客房空置一项，就多支出800万元。类似的政府过错行为无疑引发了相当程度的社会不满，可是，民众在不满之余却发现，相关官员并不需要为此承担任何责任，甚至连一声道歉都没有，因为根本没有专项规范官员因决策失误造成公共利益受损的责任追究之问责法律。自此，社会开始出现要求特区政府制订官员问责规范的呼声。

　　作为响应，特区政府2005年施政报告在“深入改革吏治，推进服务入微”一节首次提出设立问责制度，“作为获得市民支持，依法施政的行政主导型政府，必须防止合法的权力受到扭曲，防止市民的信任受到滥用，保持公信力，促进政治的民主化。为此，我们决定加强各级官员履行职务的问责性，检讨现有的制度，订定适当措施，促进整个施政团队更有力地承担起以民为本的施政重责”。自2006年起，特区政府更加快问责制设立的步伐，将“加快问责机制的建设”列作“施政重点之一”，表示“政府将完成一系列有关问责机制的法律法规，包括主要官员的退休和离任后的‘过冷河’制度等相关法规的草拟。使各级官员在面对不同性质的施政问题上，能更恰当地行使应有的职权，同时承担相应的责任，更好地为市民提供服务” 。

　　然而，特区政府问责计划尚待落实之时，却于2006年底，欧文龙贪腐案被揭发，其受贿金额之巨，使其成为澳门历史上创记录的贪腐官员。“欧案”的发生严重打击了市民因回归而建立起来的对特区政府毫不犹豫的信任。随着“欧案”审理的深入，赤裸裸的权钱交易被展示出来，民众为之咋舌。此外，令社会不解的是，除了欧文龙触犯法律获刑外，其它与此相关的官员即使参与了“造假”（欧氏收取发展商利益后指示参与评标的相关官员人为提高该投标者的标书评分，令其可以中标），只要是秉承欧文龙之意，且未能证明其从中标者手中获得任何好处，就不会承担任何责任，甚至还会继续升职。

　　面对强烈的社会反响，为修补受损的官民关系，恢复民众对政府的信任，自2007年起，特区政府具体落实筹划中的问责制，将“设立问责制度”，视为“特区政府施政团队勇于承担的重要体现”，“透过相关法律的完善和适当措施的订定，建立一个具备科学标准、包含多层次处理方式的公务员问责制度”，目的是“强化施政团队的责任感”，同时“使各级官员得以在权责清晰的基础上，轻装上阵”。显然，以明确的法律清晰官员权责，不仅是社会的要求，同样是官员管理的内在要求，有利于提振因“欧案”而受压的官员士气。

　　与此同时，加快制定落实问责制的法律法规，被纳入《2007至2009年度公共行政改革路线图》。按照“路线图”订定的目标，进行“相关法律的修订和推行”，以期“对各级领导及主管人员，从制度、纪律的层面，全面强化具强制性、追究性，而非仅具自觉性的问责规范和要求，并以延伸性的制度，确保离职官员在一定时间内，为公共利益遵守法律规定的义务，全力打造一个向公众作出更大承担的责任政府”。由此，进一步明确了问责对象是“各级领导及主管人员”，通过“重新规范中高层人员的权责和义务，加强他们的问责要求”。

　　在“公共行政改革路线图”实施的三年内，与问责制相关的一系列法律展开了草拟或修订，尽管至2009年底第二届特区政府任期届满前，《领导及主管人员通则的基本规定》等单项性法律陆续出台，但是，从法律的配套性与完备性看，首两届特区政府并未完成官员问责制的建设。对此，第三届特区政府的首份施政报告在全面褒扬前十年施政成果时没有提到“问责制”，而在规划该届政府的“施政安排”时，再次就建立“官员问责制”进行了具体的阐述，“特区政府将按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立官员问责的体制。在执行现有法律框架及守则规范的基础上，制定有关问责制的规范性文件，理顺并进一步明确各部门的职责分工，明确各级官员的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链”。

　　2010年末，继第二届特区政府于2009年制定公布多项与“官员问责制”相关的法律法规之后，第三届特区政府再次集中推出了一批完善、配套性或补充性法律规范。至此，官员问责制度初步成型。可见，从部署设立问责制到制订颁布与问责制相关的法律规范并非一蹴而就，而是在与社会互动之中逐步推进的，相关问责法律同样不是一次性完成的，而是分层次与分专题相结合从单项性法律制订开始逐步出台的。

　　至2010年底，已经制定颁布的与官员问责制度相关的法律法规：

　　2009年8月3日及10日，先后公布了第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》（俗称“过冷河”制度）与第26/2009号行政法规《领导及主管人员通则的补充规定》。第15/2009号法律订定了领导及主管官员管理的基本原则及规定，包括委任及职务的执行、职务的中止或终止、责任与权利等。其中，有关领导级官员的“过冷河”制度属首次规范。按照该法律规定，所有领导官员一旦离职，先要有为期六个月的“过冷河”期，之后才能到私营公司任职。如果领导级官员离职后六个月内要求到私人机构任职，须经行政长官批准。第26/2009号行政法规对领导及主管官员的聘任及任用、特定义务与职权等作出规范。

　　2009年9月28日，公布了第368/2009号行政长官批示。为配合执行第15/2009号法律关于领导级官员于职务终止后从事私人业务的规定，行政长官透过该批示设立“公共行政道德操守委员会”，协助制定相关原则及标准，对离任或离职局级官员“过冷河”期间从事私人业务的申请，向行政长官提供意见，并就公共行政工作人员的行为，发出提议、意见及指引，以贯彻、巩固有关透明度及廉洁的文化。

　　2009年12月17日，公布了第22/2009号法律《对行政长官和政府主要官员离任的限制规定》。该法律规定了对离任行政长官及政府主要官员的限制制度。

　　2010年3月3日，政府公报刊登第52/2010号行政长官批示，委任沈振耀担任公共行政道德操守委员会主席，林香生、朱伟干为委员，任期两年。

　　2010年12月9日及20日，先后公布第24/2010号行政法规《澳门特别行政区主要官员通则》与第112/2010 号行政命令《澳门特别行政区主要官员守则》。《通则》规定了主要官员的职权与义务，首次明确了主要官员在政治上对行政长官负责。《守则》规定了主要官员须符合科学施政、有效管理、廉洁奉公等要求，以及因违反而应负的政治、民事、财政及刑事责任。对于法案中未有配套的程序性规定，行政法务司司长解释，未来会设立针对主要官员的道德操守委员会，研究相关指引。

　　2010年12月27日，政府公报刊登第384/2010号行政长官批示《领导及主管人员行为准则——义务及违反义务时的责任》。该批示对领导及主管人员所应遵守的公务人员之一般义务与因应职务特性之特别义务概括为“忠诚有礼”和“无私正直”两个部分，并规范了领导及主管人员因违反义务应承担的纪律、特定、终止委任，民事及财政责任，以及刑事责任。

　　2010年底，廉政公署公布修改《财产及利益申报法律制度》（俗称“阳光法”）建议文本进行公开咨询。涉及的主要修改：一是申报方式上，规定副局长级或以上官员（尚包括行政会委员、立法会议员等公职）的财产与利益应该公开，而不再是仅申报不公开；二是扩大申报内容，监察内容包括非财产利益，即在社团中的角色及职务，冀提前掌握可能出现的利益冲突。

　　上述新制定的与官员问责制相关之法律法规，与已实施中的《澳门公共行政工作人员通则》、《领导及主管人员通则》、《行政程序法典》、《刑法典》及《财产申报》等一系列法律制度规范，共同构成了澳门特区政府官员问责制度的基本法律依据，从而为官员问责制度奠定了较为系统的制度化法律基础。至此，社会呼唤多年的官员问责制度，经过两届政府的努力，以2009年、2010两年内集中颁布的相关法律文件为基础，初步得以确立。故此，当2011年施政报告提到“官员问责制”时，重点转移到如何进一步“深化及巩固官员问责制”，藉以“体现问责的精神”。

　　与其它地区的官员问责制相一致，澳门特区的官员问责法律制度虽然尚未完备，但就其内容来说，同样按照“何人、因何事、向谁、以何种方式、承担什么样的责任”之逻辑程序展开的，具体地说，涵括了问责主客体、问责范围、问责程序、问责后果等方面。

　　1．问责客体（责任主体）：所有不同职级的官员。

　　严格地说，行政问责制度的责任主体应包括作出行政行为的行政机关与行政人员。然而，就官员问责制来说，其规范的主体并不涵盖全部行政主体，而仅仅是官员。在澳门特区，官员概念并非公务员之统称，而是具特别内涵的指称，指的是经委任（任命）而非选举产生的有任期限制而非常任的担任决策、管理、协调及监控工作的不同层级政府官员。具体可分为两个层级：主要官员与领导及主管人员。

　　列入问责规范的主要官员是指：各司司长；廉政专员及审计长；警察总局局长及海关关长。受问责制度规范的主要官员与《澳门基本法》第50条所规定的由行政长官提名并报请中央人民政府任命的政府主要官员是一致的，共计9人。

　　“领导及主管”官员指的是“在公共部门及实体担任管理、协调及监控工作的人员”，其中“领导官职”包括局长、副局长；“主管官职”包括厅长、处长、科长。

　　2．问责主体：行政长官。

　　问责主体指的是责任主体向谁负责，或者说由谁来对责任主体（问责对象）问责。从权责理论看，官员被授予权力是履行职责的需要。按照权力来源，谁授权谁问责，或者说，被授权者只向权力授予者负责。依人民主权论，现代民主政府的一切权力来自于人民，政府必须向权力授予者的人民负责。在代议政体下，政府通过向作为代议机构的立法机关负责，从而间接地对人民负责。

　　然而，澳门特区的政制特征是行政主导，行政长官以及政府官员并非由立法会选举或任命的，因此，无法直接套用代议制政体的问责制度。澳门实行行政授权制度，特区政府各层级官员的权力盖源自于行政长官。主要官员是由行政长官提请中央政府任命的，因此，行政长官对主要官员负有监管的责任，而领导职级的官员是由行政长官直接任命的，行政长官对领导级官员负有直接管理的责任。即使是主管级官员，其权力是通过转授权而获得的，即领导级官员将行政长官授予的权力通过转授权方式授予主管级官员，况且法律规定，领导及主管人员的“委任权限属行政长官”。实际运作过程中，行政长官可以将委任权转授予相关的司级官员。可以说，正是这种层层授权的制度，使得行政长官对政府各层级官员都负有问责义务。

　　需要说明的是，虽然法律规定特区政府各职级官员向行政长官问责，却并不意味着排除了行政长官之外的机构、团体或公民等社会主体对政府官员的监督权。实际上，问责权的专属性不等于监督权的排它性。对于问责官员，除了行政长官具有管理与监督权外，立法机关、司法机关，以及媒体、社团、公民个人都行使监督权。此外，问责官员向行政长官问责也并不意味着官员问责程序的执行机构就是行政长官。

　　3．问责范围：宽泛且概括，以特别义务为主。

　　问责范围，即指被问责主体需要对哪些事项承担责任。从法律条文看，确定问责范围的方式可以是概括性的，也可以是具体性的，即以列举方式就具体问责事项进行罗列。

　　在澳门，问责官员的责任范畴是概括且宽泛的。由于官员属于公职人员范畴，因此，所有官员都必须遵守公务人员的一般义务或品德规范，如“无私、热心、服从、忠诚、保密、有礼、勤谨、守时、专职、合法等”。在此基础上，问责官员尚须遵守因职务特性而产生的特别义务。对特别义务承担责任，是问责法律对问责官员规范的主要责任范围，当然，并不能因此而免除问责官员对公务人员一般义务的承担。

　　由于不同层级官员在职责上存在差别，问责法律对问责范围因不同责任主体而进行了分层规范。

　　主要官员的责任范畴分为：（1）决策方面。对于主要官员来说，能否做到科学施政，主要表现在科学而合理的决策上。主要官员在决策时，必须与民互动，民众意见的收集与政策信息的发放，必须体现公开透明原则，决策必须进行社会咨询。主要官员必须“就政策制定过程及下属部门或实体施行上级订定的政策的失误向行政长官承担责任”。（2）管理方面。对于主要官员来说，管理乃其日常工作，必须做到合法、有效，而管理工作的重要内容是公平公开选育人才，以及督促下属部门协同、高效、守法地执行政策与服务社会。（3）廉洁方面。要求主要官员必须“遵守高度的道德行为标准”，自觉维护政府声誉，保守机密，防止利益冲突，声请利益回避，申报财产，善用公帑。

　　领导及主管官员的责任范畴：（1）职务行为的基本要求。领导及主管官员应遵守的义务较为广泛，其被归纳为“忠诚有礼”和“无私正直”两个方面。所谓“忠诚有礼”，“是领导及主管人员以其专业能力协助上级制定及执行政策，管理其负责的单位，以及其工作赢得社会广大市民认同和支持的重要行为准则”；而“无私正直”则“是支撑各领导及主管人员实行‘忠诚有礼’义务的个人道德基础”。“忠诚有礼”与“无私正直”是“领导及主管人员职务行为的指针”。（2）忠诚有礼：职务规范。“忠诚”及与之相关的“服从”义务，是指忠于法律及社会规范，“尊重及遵守其正当上级以法定方式及以工作为目的而发出之命令”，执行职务；“有礼”及与其相关的“热心”义务是指，“以有效之方式及尽心之态度执行其职务”。具体要求包括“协助上级制定政策及确保其执行”、“有效管理负责的组织”及“维护政府的形象”三个方面。（3）无私正直：道德规范。要求领导及主管人员操守正直，“不得利用担任职务的便利为自己或为与自己有关的个人谋取私利”。并规定了具体的要求（义务），包括保密、回避、离职后的就业限制、申报财产等。

　　由上可见，澳门特区官员问责的范围是较为广泛的，不但包括一般义务与特别义务，而且包括官员的职务行为规范（如，决策或协助决策、管理）与个人道德规范。

　　4．问责程序：机构非单一，程序较繁复。

　　与其它法律一样，问责法律规范应包括实体与程序两个方面。如果缺乏程序性法律条文，问责法律必然沦为无法执行的“摆设”。完整的问责程序法律（条文）应就问责的启动（受理）、调查与审理、当事人申辩、处理决定及其执行、救济等多个环节进行严格规范。

　　当然，程序的执行必须为之设置执行主体（机关）。由于澳门现行官员问责法律对官员问责范围规定得较为宽泛，责任类型众多，因此，很难设置单一的专责官员问责事务的机构，而是由不同机构按照责任类型进行管理的。其中，除了责任主体（问责对象）所属部门作为有权限实体外，专责性机构主要有廉政公署与公共行政道德操守委员会。廉政公署是负责惩治贪污贿赂行为与受理行政申诉的行政监察机关。而公共行政道德操守委员会直接隶属于行政长官，负责对领导及主管人员终止职务后从事私人业务的申请进行分析与建议，同时，还负责“就公共行政工作人员的行为，发出提议、意见及指引”。

　　在纪律责任方面，官员同样适用《澳门公共行政工作人员通则》的规定。对于违反纪律（应遵守义务）的过错行为，可以提起纪律程序。纪律程序分一般纪律程序与特别纪律程序。

　　一般纪律程序如下：（1）程序启动。由有权限实体受理及决定是否提起程序，如提起程序，须委任一名预审员，预审员可以从有权限实体内挑选，但必须与当事人非同一组织单位，也可以从外部挑选。“如认为有需要，预审员得选择其信任之人担任秘书，以及要求合资格之人提供协助。”（2）预审阶段。预审阶段“包括一系列简易调查及措施，目的系查明是否存在违纪行为、确定行为人及其责任，并搜集一切有助作出具依据之裁定之证据”。预审程序又可分为两个步骤。第一步，初步调查。预审期限一般不超过45日。经过调查，预审员认为不构成违纪，则编制报告，送交命令提起纪律程序之实体，并建议将之归档。否则，提起控诉。第二步，控诉与答辩。预审员就嫌疑人违纪行为以及所适用的处分编制控诉书，送交嫌疑人，并规定提交书面答辩的期限，收到嫌疑人的答辩意见后，再次进行调查与核实。（3）报告与裁定。预审阶段完成后，预审员“须在十日内编制一全面而简明之报告，载明与违纪行为有关之事实、该等事实之定性及严重性、倘有须退回之款项、该等款项之归属，以及认为合理之处分或因指控不成立而建议将卷宗归档”。报告须在24小时内连同卷宗送交命令提起纪律程序之实体。有权限实体收到报告后，要求或命令嫌疑人之上级或所属部门之适当机构在15日内向嫌疑人发出裁定意见书。（4）上诉。当事人可就纪律程序中作出之最后裁定提出行政上诉及司法上诉。行政上诉直接向行政长官提出，行政长官在收到申请后30日内决定应否启动复查程序。复查应委任不同于原程序的预审员，复查不会加重处罚，但复查时不中止处分之履行。经复查，可以维持、修改或撤销最后裁定的处分。就行政长官作出或司长行使获授予之权限而作出的处罚裁定或者不准复查之决定，当事人可以提起司法上诉。此外，当事人在纪律程序的任何阶段均可委托律师。

　　至于特别纪律程序是就某些特定事项以一般纪律程序为基础进行程序简化或增加某一特定程序而设置的。

　　由此可知，澳门公务员纪律程序较为重视保护当事人权益，使受理权、调查权、处分权及处分执行权相对分离，并设定了辩护、上诉、复查等机制，具有司法程序色彩，相对较为复杂。

　　除纪律责任外，官员还须对执行职务时所作出的不法行为负民事和刑事责任，具体适用相关司法程序。“如在纪律程序中查出存在根据刑法亦可科处刑罚之事实，须通知有管辖权之法院，以便提起有关程序。”

　　至于政治责任之究责程序则有待完善。

　　5．责任类型与问责后果。

　　问责后果是指责任人应承担的否定性后果，它是与责任类型的认定密切关联的。责任类型因官员职务特性而有所区别。相应地，所承担的责任后果也有所不同。

　　领导及主管人员违反义务时的责任：第一，纪律、特定及终止委任责任。违反一般义务或特别义务时的纪律责任，按严重程度可被科处：（1）书面申诫；（2）罚款；（3）停职；（4）强迫退休；（5）撤职。同时，领导人员在其部门的职责范围内未能忠诚地协助政府制定所属领域的政策，以及未能组织及领导其部门，以致影响已采取的政策或其执行，可根据严重程度被谴责，以至被免职且不获补偿。领导及主管之定期委任可在有效期内被终止：“基于无法证明具能力确保上级订定的指示得以执行或未能落实既定目标”；“因不遵守专职性义务”；“因不遵守甄选及聘任人员的规则”；“不遵守确保公共行政公正无私的规则”；“因实施违纪行为而被科处罚款或更重的处分”。“主管官职据位人在有关工作表现评核中所获的评语为‘不大满意’或‘不满意’，其定期委任亦自动终止”。第二，民事与财政责任。领导及主管人员须按适用法例的规定，对在执行职务时所作出的不法行为负民事及财政责任。在财政责任上，若人员违反预算编制及执行的规定，以及违反有关公共开支的许可或支付的规定者；又如发生亏空、挪用公款或其它有价物，又或不当支付等情况，须科罚款及负纪律责任。第三，刑事责任。若在担任职务时作出受贿、公务上之侵占、公务上之侵占使用、在法律行为中分享经济利益、违法收取、滥用职权、违反保密、公务员袒护他人、渎职以及公务员所实施之伪造等不法行为，为他人谋取不正当利益，或是损害公共利益时，均须负上刑责。

　　问责后果，即处分，因程度不同而规定了不同的行使权限。“书面申诫”可由当事人的上级作出；“罚款”处分权属于司长或等同官职之据位人；“停职、强迫退休及撤职”的处分权限属于行政长官。

　　主要官员“在执行职务时应符合科学施政、有效管理及廉洁奉公等要求，否则，须负上相对的政治、民事、财政及刑事等责任”。其中，主要官员应承担的“民事、财政及刑事责任”是“按适用的法例规定”，也就是说，主要官员违犯了《公共行政工作人员通则》规定的相关义务，同样会适用该法例规定的包括“书面申诫”、“停职”等责任后果。至于如何承担政治责任后果则有待成立“公共行政道德操守委员会”制订细则性指引。（未完待续）