行政文化建设：澳门特区政府塑造形象的起点

——访澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任娄胜华 （续三）

　　记者：澳门特区政府推行官员问责制的特征是什么，成效怎样？今后如何进一步完善？

　　娄胜华：从官员问责制所涉及的问责对象（责任主体）、问责范畴与责任类型看，与其它地区推行官员问责制的重点对像是政治官员，以及问责的主要形式是政治问责不同，澳门的官员问责制兼有政治问责制与行政问责制的双重混合特征。

　　在澳门，但凡官员，即使是科、组级官员都是实行定期委任制的，而非职位常任的公务员。虽然不少官员在出任官职前担任公务员职位，其出任官职后，原来的公务员职位得以保留，如果官员任期届满后不获续任，则返回其原来的公务员职位。至于原本即非公务员出身者，卸职后则与政府的雇佣性联系中止，现实中，此类官员所占比例较小。与此同时，获委任官员须从具权限的上级获得授权行使其职务。官员的委任制、授权制与任期制便利了官员问责制的推行。显然，澳门的官员身份是与内地党政官员所具有的公务员身份不相同的，同时也与香港文官制度下政府官员被赋予公务员身份的情形有所区别。因此，当2002年香港特区推行高官问责制，必须先将原属公务员编制的政治官员脱离公务员编制序列，改以合约形式聘用，并规定问责官员的任期不超过委任其的行政长官任期，从而为实行高官问责制创造条件。

　　而在问责对象上，与西方国家代议制政体下责任政府官员问责制不同，澳门官员问责是向作为授权者的行政长官问责，即使是司长级官员也不向立法会问责，立法会除了质询权外也没有被赋权调查或处分官员，以及通过不信任动议之权力。然而，代议制政体（尤其是责任内阁制）下的政府官员向代议机关（议会）负责，内阁官员的任命往往要得到议会的同意，议会也有权对内阁官员通过不信任案。

　　对比起来，不难发现，澳门的官员问责制同样具有与其它地区问责制相同的理论基础，即权力是为官员履行职责而被赋予的，权力被赋予的同时产生责任，责任源于授权，责任者向授权者问责。而不同之处在于，在澳门，被问责官员具有政治性身份，其不同于常任制的公务员，而被问责的内容与形式却主要是行政性的：一方面，官员不向立法机关问责，而向行政首长负责；另一方面，官员的责任范围较为宽泛，包括一般义务与特别义务所涵括的纪律责任、行政责任、财政责任、民事责任、刑事责任，以至主要官员的政治责任，其中，相当部分是与公务员一致的，某种程度上类似于高级公务员而非政治性官员的责任范畴，况且，即使官员被问责到免除职务的程度，对于绝大部分官员来说，其仍然可返回原来的公务员职位。

　　由此可见，澳门的官员问责制是对具有政治性身份的官员进行行政性问责的制度，是兼具政治问责与行政问责两种制度之混合型特征的。

　　从官员问责的实践看，如果因为一直以来澳门政府的领导及主管人员在纪律程序方式适用《公共行政工作人员通则》的规定，从而将按照该法律规范对官员追究不遵守义务的责任视作为问责的话，那么，澳门的官员问责实践显然早于专项性的官员问责制度，因为事实上针对官员（包括“主要官员”、“领导及主管”）问责的专项性法律规范是近年才制订实施的。不过，即使如此，长久以来，鲜有殖民政府官员因违反义务而被追究责任者却也是不争之事实，间或有因为贪渎嫌疑而被调回葡国或受到刑事处罚者则屈指可数，何以如此？除了因为澳葡政府的殖民性质及其与本地社会缺乏深入联系性外，显然是与法律规范本身存在缺陷有关。特区政府成立以来，响应社会对官员问责制的呼唤，于近年陆续修改与新订了多个与官员问责制相关的法案，以图填补与完善原有问责制法律规范的空白与缺陷。尽管如此，如何建立与行政主导制相适应的官员问责制度仍然处于探索之中，问责法律体系也处于建构之中，因此，从与官员问责制度相关法案生效后的社会反应，以及既有的法律实践，尤其是2009年《领导及主管人员通则的基本规定》生效后官员问责情况来看，澳门特区官员问责制度建设在取得进步及成效的同时，尚有进一步完善的空间。

　　1．基本原则与法律框架已经确立，而细则性与程序性规范亟待配套。

　　应该说，长期以来，虽然并非完全没有追究官员责任的法律，但是，相关法律条文散见于不同的法律之中，显得零散与不统一，缺乏统一的问责法律规范是不利社会对官员进行监督的。为此，特区政府响应社会诉求，于近年陆续推出不同的专项性法律针对政府官员进行分层级问责规范，从而使过去较为分散的官员问责规范整合成统一的体系化法律规范，官员问责的基本原则与法律框架逐步得到确立，官员问责文化正在形成之中。不过，从既有的官员问责制法律规范看，尚存在一些问题。

　　第一，概括性、原则性条文多，且官员级别越高，规范其责任的内容越原则化。规范主要官员的“通则”与“守则”，明显较规范领导与主管人员的法律规定更加概括。而在细则性内容方面，官职越小，相对细致，官职越高，越粗略。就具体责任事项而言，同样需要细致而严密的法律条文来界定。例如，官员离开公职后的任职规范（俗称“过冷河”制度），要求官员承担在离开公职后的六个月内不得转往私人公司任职的义务，除非得到行政长官的批准。假若有离职官员申请任职私人企业获批后，随即转往另一家私人企业，是否仍然需要事先申请？类似事项的法律规范应更加清晰。

　　第二，正面要求多，而罚则，即如何承担否定性结果的内容缺乏。无论是主要官员，还是领导及主管人员，对其义务与责任的描述多以正面要求为主，至于违反了义务如何处罚则较为少见。

　　第三，实体性内容多，而程序性条文缺乏。无论是规范主要官员的“通则”、“守则”、还是规范领导及主管人员的“基本规定”、“补充规定”以及“行为准则”，均缺乏问责程序的规范。虽然在纪律责任、财政责任、民事及刑事责任等方面，对于领导及主管人员，规定适用其它相应法例规范的程序，但是，至于领导及主管人员的特定责任、主要官员的政治责任等如何问责，则没有相应的程序规范，也无其它法例规范的程序可适用。从“法律即程序”、“无程序即无救济”的观点看，如果缺乏程序规范，实体规范也因无法执行而落空。同样，仅有原则性规范，而无具体的细则性规范，或者仅有正面要求，而无相关罚则，都必然影响法律的执行。因此，需要尽快配套程序性规范与细则性规范，否则，制订问责法律的立法意图就无法得到实现。原本作为响应社会诉求的立法行为，反而可能削弱民众对政府的信任。

　　第四，多问责规范，而被问责官员复出机制缺乏。现行官员问责制法律对问责对象、问责主体、问责范畴、责任类型以及责任后果进行了规范。当然，官员被问责，承受相应的责任后果是无可厚非的，但是，对于被问责官员来说，一旦被问责并不意味着被永久剥夺了再任职的权利，因此，有关被问责官员的再任职需要做出明确规范，现实中出现的公众质疑被问责官员的复出，其主要原因还在于缺乏与被问责官员再任职的相关法律制度，或者信息不透明而造成的。

　　2．改革行政授权制度，使官员问责制真正成为责任政府建设的基础，而非强化个人依附的工具。

　　责任总是与权力相对的，问责制是与权力授予制度相联系的。授权制度构成问责制的前设性条件。授权的范畴与授权方式直接影响了问责制的设计。全面授权导致全面的问责，部分授权则只能承担部分责任。个人化授权必然导致被授权者向个人负责，而机构化授权则要求被授权者向机构负责。

　　同样，澳门的官员问责制度也是与授权制相联系的。延续回归前的做法，政府管理过程中，实行全面的行政授权制度。首先，不同级别的政府官员，在其获得委任后，并没有实时得到职位权力去行使职务，而需要另外获得授权，方能行使职务。可见，官员的权力是由上级官员授予的，而非职位本身所固有的。其次，上级官员的权力同样是由其上级授予的，而最终的权力授予者是行政长官。也就是说，各级官员的权力盖源自于行政长官，不同级别官员向其下级所授出的权力在性质上属于转授权。全面的行政授权制度确然有利于权力的统一性与行政步调的一致性，也有利于官员遵守“服从”义务。然而，这种行政授权制度也容易导致权力的人格化，造成下级官员对上级官员的人身依附。某种程度上，官场流行的“契仔”、“契女” 不良文化以及称上级为“老板”的“惟上”思维不能说与此种授权制度没有任何关系。现实生活中，不时出现下级官员明知上级官员的命令是违法的，也照样执行，而不是拒绝或举报，且并不会因为执行了错误的命令而受到问责，反之，如果拒绝执行，倒有可能违反“服从”义务。“欧文龙贪贿案”审理过程中，揭发出的“改分”现象，即欧氏为使行贿者获得政府工程，多次指令参与评标的下级官员更改分数，从而使原本因分数落后而无法中标的相关公司中标，当事人并未因此违法行为而承担任何责任。

　　上述行政授权制度如不加改变，而建立在该制度基础上的官员问责制度，会否成为强化下级官员对上级官员人身依附的工具，确实值得思考。因为作为问责对象的行政官员不是对由法律赋予的非人格化职位权力负责，而是对授权者负责，即对人格化权力负责，何况能够追究其责任者本来就是上级官员。因此，就更加“服从”作为人格化的上级，而不是非人格化的法律。如此，则背离官员问责制的设计初衷，甚至可能走向反面。

　　因此，在推行官员问责制的同时，还需要改革现行的行政授权制度，使获委任官员的权力来自于职位而非上级，而职位权力是通过法律订定的，不是由某一位官员授予的，从而使官员通过对由立法机关制定的法律而订定的职位权力负责而间接地实现对真正的权力赋予者——公民负责，并为将来以更科学的选拔方式聘任官员创造条件。与此同时，通过法律订定上级官员对下级官员的管理权限，赋予其委任权及提起问责的权力，以法律厘定各自的权力与责任范畴。

　　在现行授权制度未有改革的情况下，官员问责制应界定委任者（同时也是授权者）因为错误任用所产生的责任，也就是说，获授权与被委任的下级官员因违反义务而被问责的话，委任者应当承担一定的连带责任。

　　此外，推进责任政府建设不仅要求政府内部建立官员问责制度，还要求加强来自于政府外部的责任监督，尤其是立法机关对政府官员的责任监察。在责任范围方面，不仅对决策、执行事项方面的失误追究责任，还包括未能提升政府绩效的责任承担等问题。

　　3．以提升官员问责制的实践效果作切口，培育与促进问责文化的形成。

　　作为现代行政文化的重要组成部分，问责文化需要长期地持续不断的培育方可养成，仅靠问责制的初步立法就想做到一蹴而就，显然是不切实际的。尤其是在澳门这样的社会：其一，经历过特殊的殖民管治历程，政府与民众关系、政府形象都需要重塑；其二，就社会特征而言，属于熟人社会，亲友、乡党、社团众多，社会交往频繁，人际关系密切，伦理文化深厚。因此，建设问责文化既显得紧迫却也较为困难。

　　官员问责制度的建立在为问责实践提供基本法律依据的同时也为问责文化的培育奠定了制度基础，然而，如果问责法律制度仅仅停留在文字上，不能形成现实的法律效果的话，非但无助于问责文化的发展，反而会影响到健康的问责文化培育。可以说，执行与落实好确立不久的官员问责法律制度是促进问责文化健康发展的现实切口。

　　作为一项新的制度，官员问责制固然还存在着许多不完善之处，但是，分析影响问责制度执行成效的主要因素，并不在问责制度本身，而在于其它方面法律规范的滞后。例如，政府投资项目的预算超支严重，不少项目甚至超支上千倍。对此，是否应该追究相关官员的责任呢？如果在公共财政预算法律健全的地区，出现类似情况，相关官员非被问责不可。然而，在澳门，现行的《预算纲要法》（第41/83/M号法令）并没有对政府预算工程的超支进行严格规范，非但预算超支不属于违法行为，即使是重大项目没有立项预算而批出款项也不属违法。因此，必须加快修订不合理的预算纲要法，才能追究相关官员的责任，否则，仅凭官员问责法律同样无法追究不合理的“合法”行政行为之责任。类似情况并非仅此一例，而是较为普遍。审计署公布的数份“衡工量值式审计报告”，不时揭露政府部门在资源配置、经费使用等方面存在的管理问题，但是，除极个别外，甚少有官员因此而需要被问责，原因之一就是其管理行为虽不尽合理，却也未有违法。由此可见，官员问责制能否取得实践成效，并非专项性官员问责法律独力承担的，一些滞后的法律规范也需要改革。

　　作为一项官员管理的制度规范，问责制应与官员的选拔、评核、晋升、奖励等制度相互配合。否则，片面而绝对化地强调问责制，有可能抑制官员工作中的创新积极性，鼓励官员为免担责而守成。在评核制度上，避免仅由上级官员主导，而应允许工作对象（市民）或下级参与官员评核。在晋升与选拔制度上，以工作实绩与工作对象满意度作为标准来任用官员。只有官员管理的各个环节，包括选拔、任用、评核、晋升、调动等，都实现了科学化合理化，配合问责制的推行，才能建立一支视野宽阔、高效廉洁、勤政为民的施政团队。