民生为本：澳门特区政府施政的落脚点（下）

——访澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任娄胜华

　　记者：澳门特区政府以民生为主调的政策和具体内容主要体现在哪些方面？

　　娄胜华：分析第三届特区政府成立以来公布的三份年度施政报告，从中不难看出，无论结构安排，还是内容篇幅，民生政策都占据显要位置，且呈现出认识日益深化、地位越加突出的趋势。2010年施政报告以“协调发展，和谐共进”来阐述施政安排，并以“着力保障改善民生，推进和谐社会建设”作为新一届特区政府推进“协调发展”的首项任务，由此可见，特区政府的施政重心开始由经济建设转移到社会民生。2011年施政报告阐述了三个方面的施政重点，第一项即为“致力优化民生素质，共同建设美好家园”，标志着进一步提升民生素质的信心。而2012年的施政报告则以“推动经济适度多元，提高民生综合水平”为施政重点，且以“共享发展成果”作为首项施政安排。2013年施政报告确定以“增进民生福祉，立足长远发展”为施政重点。显而易见，特区政府将致力于“提升民生水平”视作发展经济的目的所在。

　　综观几份施政报告对民生政策的安排，可以说，着力改善民生已经成为第三届特区政府的首要施政目标，其以民生为主调的政策表现主要有：

　　一是援助弱势群体。虽然一直以来特区政府都有关顾弱势群体的援助政策，然而，经济越发展、社会越繁荣，弱势群体的贫困问题就变得越突出。为此，第三届特区政府加大力度援助弱势群体。具体可分为临时性援助与制度化援助。

　　在临时性援助方面，因应通货膨胀对贫困家庭的影响程度更大的情况，特区政府不时以特别津贴等形式援助生活困难群体。如，2012年施政报告提出将困难家庭的援助金多发放一次；向三类弱势家庭(单亲、残疾人士、长期病患者)发放特别补助和特别生活津贴；豁免社屋住户全年租金；将原本到期的合资格社屋轮候家庭发放临时住屋补贴计划延长一年。该项计划规定，1-2人家庭每月获发补助1250元，3人或以上家庭每月获发补助1900元。

　　在制度性援助方面，实行全职低收入受雇人士的经济补贴制度，作为全职雇员的本地居民如每月收入不足4400元，可向政府申请收入补贴差额；实行最低维生指数制度与三类弱势家庭援助制度。自2012年起，上述两项制度受惠群体的发放金额均得以调升。最低维生指数，一人家庭由3000元调升至3200元，2013年更调整至3360元；二人家庭由5210元调升至5920元，余皆类推。三类弱势家庭的援助金是8年来首次调升，其中，学习活动补助(就读幼稚园者每人150元、就读中学者每人300元、就读大学者每人450元)、残疾补助(在澳门无亲属的独居者800元、在澳门有亲属者600元)升幅均为50%，护理补助(在澳门无亲属的独居者600元，在澳门有亲属者400元)升幅一倍。

　　二是实行普惠性现金分享、税费减免及补贴。政府援助社会弱势群体是基本的道义性义务(责任)，而如何使最大多数的居民能够分享到经济发展的成果，则更具本质意义，也更富挑战性。对于政府来说，其重要职能之一是社会财富的再分配，而实现政府分配功能的有效手段是政策工具。

　　自2002年博彩经营权分散化改革取得成功后，博彩业带动的经济发展为特区政府累积了丰厚的财政赢余。与此同时，普通居民的收入水平与本地生产总值及政府财政收入相比，增长缓慢。而受通货膨胀(至2011年9月本年通胀累积率为5.11%)、汇率等因素影响，同等收入条件下，居民购买力未见上升反而下降。对此，出于协助居民抗通胀以及分享经济发展成果的政策目标，特区政府决定，自2008年起，实施现金分享计划，即从政府财政赢余中拨出一定的数额直接派发予居民。该项措施实施以来，受到居民热烈欢迎，也引起了较大的社会反响。因此，第三届特区政府延续了现金分享政策，并根据财政赢余状况，提升了派发金额，由2008年永久性居民派发5000元，非永久性居民派发3000元，分别在2011与2012年增加到7000元与4200元。2013年则调升至永久性居民8000元，非永久性居民派发4800元。

　　除了现金分享外，实施税费减免同样可以增加居民的货币收入，达到还富于民的目的。第三届特区政府延续了以往的多项税务减免政策，包括(1)2013年起，职业税方面，减收全体就业居民职业税的30%，免税额为144000 元；向纳税的澳门居民退还本年度60%已缴纳的职业税，退税上限为12000元。(2)营业税、印花税、旅游税等方面，免收所有营业税、小贩牌照费、街市摊档租金、鲜活食品检疫费、人寿及非人寿保险印花税及银行手续印花税；豁免表演、展览娱乐项目入场券及观众票的印花税；各商户免纳广告牌照税，各酒楼、餐厅免纳旅游税。(3)所得补充税方面，可课税的年收益豁免额由32000元增至200000元。(4)房屋税方面，免收首3500元税款。

　　此外，还设有多项补贴政策，其中，2012年每个住宅单位的电费补贴由原来的150元/月提升到180元/月。2013年，该项补贴将再次调升至200元/月。

　　上述普惠性的现金分享、税费减免以及补贴政策的实施，不但可以使不同阶层的居民都能够享受到经济发展的成果，而且有利于防止因市场经济的发展而推动贫富差距进一步扩大，从而威胁到和谐的社会秩序。

　　三是居住保障。满足居民的住屋需求是特区政府民生保障的重要内容。近年来，澳门房屋市场发生重大变化，由低迷转向炽热，飞涨的楼价使普通居民望楼兴叹，越来越难通过市场房屋来满足居住需求。对此，第三届特区政府按照“居有其所、安居乐业”的方针，采取多项措施保障居民的居住权利。其中，政策重点体现在两个方面。

　　在公共房屋方面，特区政府全面加快“万九公屋”计划的落实，在2012年底达成分阶段兴建、落实19000个公屋单位的目标。与此同时，成立“公共房屋事务委员会”，确定“社屋为主，经屋为辅”的原则，优先照顾低收入家庭和弱势社群的需要，编制《公共房屋发展策略(2010-2020)》，进一步研究公共房屋未来的发展方向和定位。在此基础上，积极开展6300个公屋单位储备的规划工作，并配合人口和城市的长远发展，为未来的兴建公屋预留土地储备。与此同时，特区政府展开了《经济房屋法》的修订，放宽了申请经屋人士的收入上下限，将约八成的家庭纳入到申请经屋有关收入限制范围之内。至于经屋的分配、定价、轮候预售制度，以及延长不可转售、原有经屋名单过渡等也进行了大幅度调整。

　　在规范市场房屋方面，政府成立跨部门的“促进房地产市场可持续发展工作小组”，在该小组提交的《调控澳门楼市可持续发展》报告基础上，特区政府于2010年10月出台了系列性调控楼市政策，包括提高按揭成数(330万以上物业，最高按揭不得超过七成)、征收物业转移税、拍卖土地兴建小面积住宅、活化工厦增加住宅供应量等。然而，政策出台后，市场反应适得其反，非但未能抑制住楼市炒卖，反而使330万以下单位的楼价进一步抬升。鉴此，2011年政府再度推出特别印花税政策，以打击短期内投机性炒房博利活动。新政策规定凡购买一年内即转移的物业额外征收20%的印花税，二年内转移的额外征收10%的印花税。特别印花税政策，加上楼花贷款比率上限收紧等措施，使楼市炒卖活动得到一定程度的抑制，据统计，2011年第三季的房屋交易量较上一季下降了76.4%。但是，房屋价格却未见明显下跌。于是，2011年10月，政府再次推出高低银行按揭成数，以及针对外地人购买澳门房屋的征收额外10%印花税等措施。此外，为协助居民从市场置业，对未拥有不动产的永久性居民购买不动产，可获豁免首300万元的不动产转移印花税。

　　四是教育与医疗保障。回归后，特区政府实施“教育兴澳”战略，通过修订《非高等教育制度纲要法》等法律规范，顺利推行了15年免费教育，居民公平地接受教育的权利得到了全面有效保障，也赢得了包括国家领导人在内的各方赞誉。在此基础上，第三届政府注意发挥教育在提升人口素质与地区竞争力方面的关键作用，加强教育规划，增加资源投入，提高教育质量，推进终身学习。

　　在非高等教育方面，特区政府制订《非高等教育发展十年规划(2011-2020年)》，为未来特区非高等教育描绘蓝图。师资建设是教育之本。为了加强师资队伍建设，特区政府推动《私立学校教学人员制度框架》的咨询与立法工作，期冀从专业发展、资源投入与服务条件等方面保障教师权益。

　　在高等教育方面，在中央政府的关怀与支持下，2009年12月由国家主席胡锦涛奠基的澳门大学横琴新校区开工建设，2012年底建成使用。除了硬件建设的投入外，特区政府启动了《高等教育法》的修订工作，以便可以从理念、制度与资源等方面更好地促进高等教育事业的发展。

　　在教育资源的投入方面，除了保障教育机构与教师发展的必要资源外，特区政府还增加了直接面向学生与居民的津贴项目及金额。在学生书簿(包括学习用品)津贴方面，2012年起，每学年每名中、小学生的书簿津贴增加至1700元；新增幼儿教育阶段学生书簿津贴与大专及研究生课程学生学习用品津贴，金额分别为1500元与2000元。2013年，幼儿教育、中小学生、高等教育的学生书簿津贴分别提高至2000元、2400元与3000元，以减轻他们在购买书籍、参考资料和学习用品方面的负担。此外，特区政府还设立多项奖学金计划以及由政府贴息的贷学金制度以供资助学生顺利完成学业。

　　为促进持续教育与终生学习，自2011年起，特区政府推出为期三年的“持续进修发展计划”，向年满15岁的澳门居民每人提供上限为5000元的持续进修资助。

　　在医疗保障方面，特区政府从提高居民的健康水平出发，积极贯彻“妥善医疗，预防为先”方针，不断增加医疗领域的资源投放，在完善初级卫生保健服务的基础上，健全并扩充医疗网络，提升医疗服务质素，落实《完善医疗系统建设方案》。应对人口增长与社会老龄化的需要，特区政府在扩建现有医疗设施(仁伯爵综合医院)的同时，落实兴建离岛医疗综合体，并于2020年分阶段完成增建5间卫生中心，以完善社区医疗服务网络，从而在满足居民基本医疗保健需求的基础上，整体提升医疗卫生水平，向居民提供优质的医疗保障和服务。针对老年人口不断增加对医疗服务的特殊需求，特区政府计划筹设老人医学跨部门工作小组，开展老人精神科住院服务及老人科病区；筹建老人专科门诊与开设凼仔康复病区。为加强与民间医疗机构的合作，特区政府推出医疗补贴计划，连续三年向每名永久性居民派发面额为500元的医疗券，居民可以持医疗券到私人诊所接受医疗服务。2013年，医疗券的发放金额提高至600元。在预防与控制疾病方面，第三届特区政府完成了《预防及控制吸烟制度》的立法，并于2012年生效。

　　五是养老与社会保障。到2009年，澳门65岁以上的长者人口占总人口比例达到7.7%，也就是说，澳门已经进入老龄化社会。随着时间的推移，该比例将会进一步上升，预计2021年将达12%。“老有所依、老有所养”是中华民族的传统，也是特区政府长期一贯的方针。为此，特区政府推动《长者权益保障纲要法》的立法工作，并将制订长远的老人政策，支持和鼓励原居安老，充分照顾长者晚年生活，对长者的医疗、住屋、退休保障等方面作出支持与安排。目前，正投入资源兴建护老院及拓展日间护老中心，并与非牟利团体合作提供长者的平安钟服务。2012年，向长者发放的敬老金调升至6000元/年，2013年调升至6600元/年，进一步体现对长者的关怀。

　　因应居民对退休后养老保障的期望，特区政府推出双层式社会保障制度。按照该制度的相关规定，未来澳门居民退休后的生活将由社会保障基金、中央公积金和个人储蓄三者共同提供保障。目前，作为第一层保障的社会保障基金，其受益人已覆盖至全澳居民。但是，面临的问题是保障度较低，且基金支出压力过大、长久存在资金缺口。为此，特区政府表示将养老金与维生指数挂钩，即提高养老金的保障强度。同时，特区政府承诺，2012年在参考相关精算报告后，会研究对社会保障基金进行注资，以确保基金的稳健运作。作为第二层保障的中央公积金，按现行法例，凡年满22岁的澳门永久性居民，且该年已符合183日身处澳门的规定，均可自动成为中央储蓄制度的参与人，并享有一次性启动款项金额10000元。此后每年，特区政府会根据自身财政收支状况决定是否向居民中央公积金户口注资，以及注资金额多少。该制度自2009年开始实施，第三届特区政府组成以来，已分别于2011年、2012年连续两年向合资格居民的中央公积金户口注资6000元。2013年再注资6000元。

　　除了上述几方面的民生政策外，特区政府还在打击黑工以保障澳门居民的就业权利，以及交通、环保、城规等多个直接关涉居民生活的领域，推出相关政策，保障居民权益，促进民生改善。

　　记者：澳门特区政府坚持以民生为主调的政策具体实施成效如何，未来如何完善这方面的政策？

　　娄胜华：第三届特区政府在施政过程中以民生为本制订、延续或新推了多项民生政策，付诸实施后产生了积极的正面社会效应。

　　一是全民集体受惠，弱势群体效用更加直接与明显。在特区政府实施的各项民生政策中，既有惠及全民的普惠制措施(如现金分享)，也有专门针对社会弱势群体的特殊援助措施(如三类弱势家庭)，相对来说，社会弱势群体从政府的民生政策中获得的援助较其他社群更多，效用更大，体现了公共政策的公平性原则。具体地看，全民现金分享政策，在通胀居高不下且特区政府无法运用汇率等手段进行干预的情况下，有效地发挥了协助居民对抗通胀的功能。同时，也有利于平衡市场经济条件下社会财富极化分配的状况，抑制基尼系数攀升。不断增加教育资源的投入，改善教学条件，提升教育质素，不但有效地保障了居民受教育权利的公平，而且促进全社会文化教育水平的提高。医疗卫生事业的发展，提高了澳门人口的健康水平，人均可预期寿命得以延长。

　　二是提升了澳门人的自信心与荣誉感。民生政策的实施，不仅使澳门居民在物质上受惠，而且从非物质层面看，极大地增加了澳门居民的自信心，使澳门人摆脱了长期存在的自卑感。与此同时，亦增强了居民对澳门的归属感。现金分享等多项民生政策使普通居民可以分享澳门经济发展的成果，提升了澳门居民的幸福感与社会荣誉感，赢得了周边地区居民的羡慕与赞叹，甚至出现“争做澳门人”的现象。

　　三是改善了居民与政府的关系，部分挽回了居民对政府的信任。众所周知，自2006年前运输工务司司长欧文龙巨贪案发后，特区政府的管治威信一定程度上受到了冲击，重拾居民对政府的信任是第三届特区政府必须面对的首要课题。为此，第三届特区政府在首份施政报告中就提出“阳光政府”与“科学决策”的新理念，通过实施一系列以民生为导向的政策，从而使居民对特区政府的认同感与满意度有所回升，部分挽回了居民对特区政府的信任。特区政府的管治威信与自身形象也得到提升。

　　可以说，特区政府实施的民生导向的政策措施因其合民意、予民惠而取得了初步成效，行政长官与特区政府的支持度及满意度也开始重新回升(图1与图2所示)。

　　然而，尽管特区政府的民生政策总体上取得了较好的社会效果，得到了居民的认同。但在实践过程中仍然出现一些值得关注的问题，需要进一步完善。

　　首先，不同民生政策的绩效参差，须重点关注居民不满意的政策领域。

　　虽然特区政府的施政满意度出现整体提升，但是，不同政策的满意程度并不平衡，甚至某些政策还令居民“不满意”或“非常不满意”(图3)。

　　可见，即使同样是民生政策，未必每项政策都能得到社会的认可，因此，对于特区政府来说，在今后制订与实施政策过程中，应以居民满意度作为重要参考，调整与加大某些满意度较低的施政领域的政策投入，如交通与住房。尽管特区政府一直以来对于交通与住房都有相应的政策安排，但是，居民对现行的交通政策与房屋政策仍然存在较多不满，因此，特区政府需要重新评估、调整与完善现行的交通与房屋政策。

　　其次，政策群体受惠不平衡，应加大对中产阶层或“夹心”阶层的政策投入。

　　对于特区政府来说，关心社会弱势群体本身并无问题，也是政府履行其职责的表现。然而，社会是由不同群体组成的，不同的群体有其特定的诉求，对于政府来说，需要统筹兼顾，政策措施应根据时间与条件的变化而有所调整。就澳门的社会阶层状况而言，相对来说，属于社会中间层的中产群体尚处于成长过程中，受物价上涨、币值下跌等因素的影响，中产群体的生活出现下降的趋势，然而，特区政府并无专门针对该群体的援助政策，因其利益诉求受到阻滞，故而他们开始出现在近年的街头运动中。因此，特区政府应考虑从税务减免、置业援助、专业发展、优质教育等方面出台相关政策回应中产阶层的诉求。

　　第三，建立责任分担机制，控制与预防福利化陷阱。

　　民生福利政策具有不可逆性，且边际效用递减。新的惠民政策(如现金分享)推出后，确实可以取得实时的社会效应。然而，一些短期政策倘不加检讨就一直延续的话，在政策效用递减的同时，还可能形成某种程度的依赖。如，特区政府原拟于2011年削减现金分享的金额，未料消息公布后，引起强烈社会反弹，以至于2011年政府不得不向市民派发两次现金分享。类似情况的出现并非因为澳门市民的贪婪，而是民生福利政策的本性使然。因此，对于特区政府来说，需要考虑以形成完善的社会保障制度为目标，重新整合现行多项民生福利政策，从澳门的实际出发，明确政府、雇主与雇员之间各自应承担的责任，使社会成员能够获得可靠的生活保障，同时又不因过度福利而抑制社会创新活力。