试析促进祖国和平统一的平等协商模式

试析促进祖国和平统一的平等协商模式

王鹤亭

摘  要：“平等协商、共议统一”本质上是一种促进祖国和平统一的平等模式。平等协商模式首先以“一个中国原则”作为协商基础，再以平等的两岸政治定位作为协商起点，以两岸各自内部实质性权威作为协商主体，以两岸共议的共识民主作为协商规则，通过多元的两岸对话沟通，推动两岸政治互动的演进与优化。通过平等协商推动两岸逐步解决政治分歧、达成统一共识也是和平统一进程中的核心环节，平等协商模式也将有助于其引领其他模式和路径协同共进，稳步推进和平统一进程。

关键词：和平统一 平等协商 共议统一

“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式。对于如何促进祖国和平统一，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中指出，“和平统一，是平等协商、共议统一”，而“两岸长期存在的政治分歧问题是影响两岸关系行稳致远的总根子”，两岸双方应该“聚同化异，争取早日解决政治对立，实现台海持久和平，达成国家统一愿景”，揭示了和平统一的基本内涵、路径选择、核心难题以及方法论。比较和平统一的各种路径与模式，“平等协商、共议统一”本质上是一种促进祖国和平统一的平等模式，而且通过平等协商推动两岸逐步解决政治分歧、达成统一共识也是和平统一进程中的核心环节。以习近平讲话精神为指导，结合两岸关系发展实践，深入探讨“平等协商、共议统一”的基本逻辑与实践框架，将有助于其引领其他模式和路径协同共进，稳步推进和平统一进程。

一、协商基础：框架性的“一个中国原则”

以和平统一为导向的两岸平等互动模式必须以“一个中国原则”为基本架构。在两岸处于统一道路与模式之争阶段，“两岸同属一个中国”是不言自明的默认设置和基本前提；即便是台湾单方面不承认“九二共识”，也不能改变“一个中国”的政治现实，中国大陆也从未放弃以“一个中国原则”作为两岸政治互动的基本架构。大陆领导人在不同时期都分别强调在一个中国原则、一个中国框架的基础上展开平等协商，如习近平曾指出，“着眼长远，两岸长期存在的政治分歧问题终归要逐步解决，总不能将这些问题一代一代传下去。我们已经多次表示，愿意在一个中国框架内就两岸政治问题同台湾方面进行平等协商”[①]。

延续现代中国国家建构的历史脉络，两岸基于“一个中国原则”的协商互动既要强调民族建构，更要加强民主建构。百余年的中国一直面临着双重任务：“一是现代化及其相伴随的国家化，二是现代国家建构中的民主化”[②]，而中国现代国家构建仍将“是建构一个民族-国家与民主-国家相对均衡的现代国家。通过民族-国家的建构为每个国民的自由发展提供组织平台；通过民主-国家建设,为每个公民的平等发展提供制度保障, 由此达致每个国民对国族的高度认同和忠诚, 并不断提升国家的能力”[③]。但就两岸关系实际而言，大陆相对强调“一个中国”框架中的民族建构，而台湾方面则过于注重民主建构，这种内在建构侧重点的差异也在影响着“一个中国”框架的稳固性与持续性。但随着现代中国国家建构的内在转型，建构重心开始向民主建构倾斜，也应注重和平统一事业中权力的合法性、过程的合理性及社会的自主性建设，使得“一个中国”框架更加具有生命力。在此脉络下，大陆基本认可了台湾当局的存在以及台湾方面多元的利益与权利，提出国共两党对等谈判、对台湾当局等制度性安排、承认并保障台湾同胞的权益等，以及两岸“两会”接触谈判，台湾基本上被赋予了在“一个中国原则”下的平等地位，而“正式结束敌对状态”、“和平协议”、“探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”、“平等协商、共议统一”等主张也预示着两岸可以通过平等的民主建构去落实和巩固民族国家意义上的“一个中国”，并推进民族建构与民主建构的协调与相互促进，让“一个中国原则”的架构更加稳固。

与此同时，“一个中国”框架也将引导两岸由分治走向共治、法治与善治。“一个中国原则本质上是一种允许相互争论与说服的具有社会建构性的沟通话语和程序”[④]，基本上为处理两岸“分治”提供了平台与框架，再经由双方共同协商，逐步确认对方政权在“一中框架”下的地位、利益与权力配置，逐步由“分治”走向“共治”；使两岸关系的持续深化不仅仅依靠“善意”或“让步”，而是基于权利契约，由“人治”走向“法治”；最终在“一个中国”的民族国家建构与民主国家建构互动过程中，实现两岸间的“善治”。

二、协商起点：平等的两岸政治定位

通过交流协商实现“和平统一”曾经是两岸公权力及两岸社会的共识，但长期以来被忽视或被压制的一个分歧是两岸政治关系的定位问题。上世纪90年代两岸间的初步政治互动和2008年以来的半官方互动多以“九二共识”为基础而“求同存异”去遮蔽或压制政治定位分歧。但自两岸关系和平发展逐渐步入政治“深水区”后，尤其是两岸之间的公权力机关已经进行了相当高层级的互动之后，两岸之间仅仅有“两岸同属一个中国”还不够，“两岸同属一个什么样的中国”、“台湾是中国什么样的一部分”、“同属一个中国的大陆与台湾之间是什么关系”等难题已在阻碍着两岸政治互动的提升和优化，两岸也并未能真正将其作为“平等协商、共议统一”的“前置问题”，也当然未能形成解决方案。在实践上，大陆以“和平统一”为过程、以“一国两制”为目标而直接跳过“起点问题”；台湾当局则一直强调自身的“对等”地位，强调两岸政治定位应该“内外一致与两岸对等”[⑤]。两岸在政治定位、“一个中国”内涵上的分歧事实上也限制着两岸对于“一个中国”框架及话语的共享与共构。因此，“两岸在某种程度上要以更务实的方式重新调整两岸关系，并对台湾的主权和政治地位概念采取一些新的思维”[⑥]，在什么基点上展开“平等协商”甚至与谁“共议统一”，是一个不可回避的逻辑和现实问题。

而作为在两岸实力对比占优的一方以及在推进两岸统一进程中的占据主导权与主动权的一方，大陆对于两岸政治定位分歧的搁置可能会限制其政策举措的深化，为持续推进和平统一进程，大陆理应积极推动两岸协商将分歧争议演变为创造性的共识。对此，党和政府也开始逐步提出两岸共同探讨政治分歧难题，如党的第十八大会提出，“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排”；习近平总书记也多次强调，“两岸之间长期存在的政治分歧问题，我们愿在一个中国框架内，同台湾方面进行平等协商，作出合情合理安排”；十九大报告也提出，“承认‘九二共识’的历史事实，认同两岸同属一个中国，两岸双方就能开展对话，协商解决两岸同胞关心的问题”。可以说，对两岸政治关系“作出合情合理安排”，是推动和平统一进程的重要选择，也是以和平方式、平等模式结束两岸政治对立的必由之路。建立在“一个中国原则”基础上的两岸平等政治定位、赋予台湾在政治协商中的平等地位既反应了两岸政治关系现状，又兼顾台湾方面的要求，能够作为“平等协商、共议统一”、实现和平统一目标的逻辑起点、协商底线和政策基点。

三、协商主体：演变的两岸政治权威

两岸平等协商应由具有权威性与有效性的两岸政治主体共同参与完成。随着两岸关系的深入发展以及岛内政治生态的演变，无论是祖国大陆的政策思路与政治倡议，还是两岸政治互动与协商实践，其中的权威性主体都在发生改变。

祖国大陆对于两岸政治协商的权威性与有效性主体的判定与选择随着台湾内部政治结构变迁而进行不断调整。在台湾处于威权统治时期，因为台湾内部政治事务及其大陆政策基本上由台湾地区领导人“两蒋”来决定，而且“党政军”体系高度一体化，台湾当局、国民党的政策主张也均以台湾地区领导人的意志为转移，以台湾地区领导人作为对话对象和协商主体自然是最佳选择。随着大陆的改革开放以及台湾威权统治的松动，大陆适时提出了国共两党的“对等谈判”，将实际上主导各自政治发展的国共两党作为两岸的权威性主体，1981年的“叶九条”的第一条就是建议举行“两党对等谈判”，“实现第三次国共合作，共同完成祖国统一大业”；1983年邓小平会见杨力宇时再次强调“建议举行两党平等谈判”。随着台湾内部政党政治的发展，大陆也将协商主张从“国共两党对等谈判”调整为“各党派参加谈判”，1995年江泽民提出八项主张中的第三条强调“在和平统一谈判的过程中，可以吸收两岸各党派、团体有代表性的人士参加”。而在2000年台湾首次“政党轮替”后，党派之间的互动可能具有一定的有效性，但其权威性不具有持续性，大陆一方面强调更寄希望于台湾人民，另一方面从积极的劝服与消极的阻遏正反两个方面去“寄希望于台湾当局”。而在国民党再次执政期间，此前“胡连会”等形成的政党共识也必须通过公权力确证才能具有权威性和有效性，大陆在这一时期的政治协商主张也是以台湾公权力为诉求对象，如2013年习近平指出，“我们已经多次表示，愿意在一个中国框架内就两岸政治问题同台湾方面进行平等协商，作出合情合理安排。对两岸关系中需要处理的事务，双方主管部门负责人也可以见面交换意见”[⑦]。2016年蔡英文执政以来，大陆强调承认“一个中国原则”、“九二共识”是两岸对话协商的前提，这一标准仍是以台湾当局为对象的。回顾历史，大陆对于平等互动主体的判定和选择，均是以能够真正代表或决定相关事务的权威主体为对象。

在两岸关系发展过程中，经由两岸权威主体之间的政治互动包括政治对话、领导人会面、政治协商与政治谈判等所形成的两岸共识和互动架构也都具有相应的约束力和可行性。如1992年经由两岸公权力机关授权达成的“九二共识”就具有长效的约束力，2008年以来两岸公权力机关之间签署的各项两岸协议也具有双边效力。而未来经由平等互动达成统一安排的最终主体也必然是获得两岸人民服从与支持的权威性、有效性主体。综合世界政治发展潮流和岛内政治生态变迁进行评估，“平等协商、共议统一”的最终谈判者、确认者及执行者仍将是两岸政权、当局或公权力机关。

四、协商规则：共议的两岸共识民主

“平等协商、共议统一”，本质上也是通过民主协商达成共识。依据现代基本政治准则“主权在民”，民主不仅限定了政治事务的最终决定方式，也是整合冲突与分歧的一种非暴力路径。“民主程序为设立和重构权威边界服务，而且在这样做时它们帮助产生了信任和权威的表达方式”[⑧]。而对于大陆而言，“必须耐心地与台湾打交道，以挫败中国威胁论”[⑨]。两岸民主协商有助于增进两岸政治互信、促进两岸共同维护“一个中国原则”，也有助于两岸共同建构“一个中国”内涵。

习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上郑重倡议，“两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排”。讲话实际上指明了两岸间的协商民主是最具广泛代表性的民主，本质上是一种“共识民主”，即从现实中多元的代表性出发，使各种规则、政策的制定和各类机构的设置都能保证相关各方的利益和诉求能够广泛地传递到民主协商中来，建立稳定的互动架构和制度规范，以促进两岸异质性社会的政治稳定及信任，逐步达成普遍性的一致意见。这种共识民主尊重与台湾社会不同党派、各界别的异质性，基于对不同利益与声音的合理认可,通过权力分享的制度来实现广泛的利益聚合，满足“少数派”对政治权力的参与需求。长期以来，台湾社会“多数决”民主的思维定势使其产生认知偏差，认为“两岸共同决定”会让大陆“以强凌弱”、“以大欺小”，只有拒绝协商、甚至保持“独”与“离”，才能保障台湾的权益，这种模式及思维显然无助于两岸“共议统一”。相较之下，“共识民主”也更符合两岸关系发展实际。

两岸共议的共识民主需要确定两岸各自的权利、利益作为协商、合作的起点和依据，确立台湾在民主协商关系中与大陆平等的地位；其次需要至少在两岸当局和执政党之间已经形成了“一个中国”的核心共识；然后秉持“共识民主”方式搭建政治协商的一般程序，在“多数”与“少数”之间搭建沟通的桥梁，两岸可以正视现实、存异求同、存量不变、增量共商，寻求两岸政治分歧的中间地带或契合点。通过两岸间共识民主的正常运转，让台湾用制度性权力去维护自身固有的权益，而非出自于大陆的“善意”和“照顾”，不因担心所谓“不民主”、“受打压”、“遭吞并”或“权利得不到保障”而产生分离意识，通过共识民主的协商程序和方式，逐步增进互信、共商发展、共议统一，最终达成实体性的共识。

五、协商形式：多元的两岸对话沟通

平等协商的形式是多样的，根本目的是要寻求共识。正如习近平所言，“我们愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判”[⑩]。理论上，两岸政治沟通应依循从“政治喊话”到“政治对话”到“政治协商”再到“政治谈判”的顺序而不断升级，“以政治对话带动政治协商，以政治协商带动政治谈判”[11]。

政治喊话主要是大陆政府及台湾当局单方面表达自身立场以及对两岸关系的主张，意图向对方政府及人民传递信息，以期获得对方了解、理解甚至回应的行为。两岸当局曾在维护“一个中国原则”上存在一定默契，通过喊话向对方传递了政策主张，如大陆三次发布“告台湾同胞书”、公开“廖承志致蒋经国先生信”等。两岸也通过政治喊话来进行政策与理念的交锋，如大陆发布“江八点”，台湾发布“李六条”等。综合而言，政治喊话可以表达自我约束的意愿，也可能促成相应的政治默契，但并不以获得共识为主要目的，大多以“自说自话”的形态而呈现。

政治对话是两岸之间直接、往复的政治沟通。理想型的政治对话应该是两岸当局或公权力机关之间具有政治属性的对话，但这种意义上的两岸政治对话在两岸关系实践中还不充分、不普遍。而多轨政治对话相对具有可行性，主要以非官方对话交流为主，将半官方机构或民间机构作为政治对话的渠道，具有事实上的政治协商效果，如被称为“1.5轨”的两岸“两会”即海峡两岸关系协会与海峡交流基金会就具有官方背景和官方背书，双方最具代表性的政治对话成果就是“九二共识”。此外，被称为“二轨对话”的两岸智库等民间组织之间的沟通也具有政治对话功能，“由两岸学者和有代表性的人士探索解决两岸政治关系、军事安全、涉外事务等方面问题的途径和办法，为今后开展两岸政治商谈积累经验、创造条件”[12]。而且在当前政治运行规则下，民间政治对话也逐渐能够间接影响着内部决策。

象征性领导人会面是两岸领导人之间的直接会面、对话等互动，具有重要的象征意义和宣示性价值，昭示着两岸政治的良性互动现状或意愿，力求达成一定程度的政治共识，既可能具有实质性的互动价值和约束力，更具有重要的政治社会化功能。这其中包括大陆领导人会见台湾方面重要政党的领导人，如“胡连会”、“胡宋会”、“习吴会”、“习朱会”与“习洪会”等，这些会面强化了既有的政治基础与原则共识，还在台湾社会产生广泛的影响；而2015年的“习马会”更是实现了两岸分隔以来的首次领导人会面，从官方意义上向世界宣告两岸再次正式共同确认“两岸同属一个中国”的现状。

政治协商是指两岸正式就政治分歧的程序性问题和实体性问题展开双边沟通，并有强烈的意愿探寻政治基础和政治路径。不同于两岸政治对话之处在于其以双边正式商谈为主，并以追求政治共识和解决方案为主要目标；不同于多轨对话之处则是政治协商本身就具有合法性和权威性，协商的结果也就直接具有约束力，不同于多轨对话的民间性与功能性。相比政治对话，“政治协商的语义相对正式、严格，针对性强、回旋余地较小”，“重在就具体议题进行陈述意见，是双方交换意见和意见折冲的过程”[13]。

政治谈判是在政治协商已经就谈判程序与标的达成共识的基础上，正式就两岸政治难题诸如台湾当局的政治地位与权利、台湾的“国际参与”、两岸统一路径与模式以及“一国两制”台湾方案等问题进行谈判，并争取将两岸分歧争论演化为创造性共识，形成对于两岸均有约束力的共识、声明、协议等。政治谈判与政治对话、政治协商不同在于要在实体性问题上获得兼具合法性、权威性与约束力的结果，并规划未来两岸关系的发展方向与格局，通常要以政治对话、政治协商为基础和前提。从既往两岸官方的主张来看，政治谈判是实现“和平统一”的最佳路径，而从逻辑上来看，平等协商模式的“和平统一”也必然是要经过双方的同意和确认才可能实现，因此，政治谈判既是“和平统一”的形式要件，也是实质要件。未来以政治谈判实现“和平统一”的过程大致涉及两个环节：第一环节是两岸签署作为过渡性安排的和平协议，达成两岸政治定位共识，结束敌对状态；第二环节则是两岸签署统一协议或统一宣言，达成“和平统一”具体安排的共识，成立和平统一委员会监督推进台湾模式的落实。

六、协商机制：演进的两岸政治互动

结合两岸政治互动的既往实践，如前所述，两岸平等协商演进的纵向时间序列基本上是从“政治喊话”到“政治对话”、再到“政治协商”与“政治谈判”，而横向的空间转移则可能是从半官方半民间的“1.5轨互动”、民间的“二轨互动”衍生到“一轨”的官方互动。两岸平等协商可以从问题界定、议题框架、议题设定、建立共识、协议规划等方面逐步实现创新升级，公权力则要由上至下地推动两岸各领域的深化融合，同时要承担问题发现者、信息提供者、利益诠释者、议程设定者、分歧仲裁者及权威执行者等多重角色。

两岸平等协商的程序机制涉及几个前后关联的环节。首先通过政治对话进行大致的问题界定，列举阻碍两岸关系发展的各种关键难题与分歧，避免后续的两岸政治协商与政治对话陷入“失焦”或“失根”状态。两岸政治对话可以从自身关切的利益、权力等问题入手，经过计算与权衡各自的行为偏好与利益得失，逐步确立起两岸政治对话的分歧列表，使得两岸政治互动能够抓住问题的根源与重点。其次，根据分歧列表构建政治协商的议题框架，因为两岸政治分歧并非是无序和随机的，两岸关系政治定位、台湾当局地位、台湾“国际活动空间”、“和平协议”、涉外事务合作等都是彼此关联的，所以通过对于其间的因果关系或逻辑顺序进行梳理，厘清议题联结，确立议程，可以勾勒出两岸平等协商的“路线图”。第三，两岸通过政治协商建构共同的程序观，确立起符合各自期望的系列原则、规范、规则与决策程序，避免两岸协商陷入“失范”境地，树立起两岸政治互动的“指路灯”。第四，通过政治谈判，两岸官方确立起正式共识，并以其作为各自公权力运行的政策参照或选项，规划未来的权力配置、制度设计与秩序构建等，双方在此基础上结合彼此偏好，在充分考虑对方的利益取向后协商产生最优化的协议，并推动各自内部政策创新，将两岸政治共识与协议落到实处。

而两岸平等协商的内容机制包括若干个循序渐进的阶段。首先是议题性联结阶段。两岸平等协商的初始化源于多种力量的驱动，例如公权力机关发起、理念驱动或利益驱动的民间倡议等。多种力量综合作用逐步生成内在的政治共识与联结，无论是以个案方式还是一揽子方式的互动，双方会交换观点、论辩，逐步产生一种议题网络。其次，逐步进入两岸对话协商的功能性联结阶段，两岸经过多次政策立场宣示、观点交锋、法理探究之后，也会逐步积累起一些基本认知与共识，也会因为解决特定的现实问题而对政治分歧有一定程度的共同探讨，这种探讨的目的本身不在于解决政治分歧，而是两岸功能性议题不得不触及政治难题，基于功能性、事务性的两岸事务逐步形成一种两岸协商的跨界网络。第三，制度性联结阶段，无论是因为一般性两岸议题网络的推动，还是因为功能性联结的衍生，两岸逐步在个别共识及合作经验的基础上，建立协商制度，定期沟通并对提出方案，生成一个相对稳固的制度联结网络。第四则是组织性联结阶段，两岸协商建立起相当程度的规范、方法和政策共识后，可以通过设立任务型或常设性小组甚至是协商委员会、共同事务委员会或是和平统一委员会等，针对两岸关系中的政治议题提出自己的政策建议，构建基于问题驱动的工作系统，也使得两岸两个独立的政治体系之间生成实体的组织联结。第五是进入到协议性联结阶段，逐步将两岸小组或委员会从虚化的沟通中介、协调平台发展为实化的监督机构、权威机关，双方先签署和平协议终结政治对立，随后签署统一协议确认“一国两制”的具体安排。

此外，两岸平等协商的辐射机制主要通过政治社会化效应来体现，“由上至下”地促进着两岸关系中的政治“共识”的社会化以及“社会化”共识的生成。两岸政治对话、协商谈判的议题都是与两岸民众尤其是台湾民众切身利益相关的问题，在媒体高度发达的信息社会里，两岸官方政治互动的内容、观点及建议，包括两岸之间敏感难题的充分争辩，都会影响到民众对两岸关系现状及未来走向的认知，也促进两岸民众展开更为深入的思考。在这个政治社会化的过程中，更需要公权力机关的宣扬与引导，以形成两岸政治共识的“社会化”，如将“九二共识”、“一个中国”、“和平统一”等演进成为台湾各党派、民众的共识；也有助于“社会化”共识的生成，即通过民众的广泛而深入的探讨互动，由下至上逐步地形成共识。这两种力量、路径与机制的协同，将使得政治互信可以扩溢，而相应的问题界定、共识凝聚与政策创新也较易为两岸民众所认可与接受。

（王鹤亭 河南师范大学政治与公共管理学院副教授）